La Constitución de Apatzingán
El 22 de octubre de 1814, el Congreso,
reunido en la ciudad de Apatzingán a causa de la persecución
de las tropas de Calleja, promulgó la primera Constitución de
México, titulada Decreto Constitucional para la Libertad de la
América Mexicana. Se basaba en los principios de la
Constitución de Cádiz, aunque un tanto modificados, pues, a
diferencia de la española, la de Apatzingán preveía la
instauración del régimen republicano de gobierno y no sólo
defendía el principio de la soberanía popular, sino también el
derecho del pueblo a cambiar al gobierno según su voluntad.
Se proclamaba la división de poderes:
ejecutivo, legislativo y judicial, considerando como órgano
supremo al Congreso, compuesto por 17 diputados de las
provincias, con facultades legislativas, políticas y
administrativas, entre las cuales estaba la de nombrar a los
miembros del Gobierno (ejecutivo) que debía estar formado por
tres personas, alternándose éstas en la Presidencia cada
cuatro meses, y del Supremo Tribunal de Justicia (judicial)
constituido por cinco personas. Se decretaba a la religión
católica como única y proclamaba la igualdad de todos los
ciudadanos ante la ley, la libertad de palabra y de prensa y
la inviolabilidad del domicilio.
La Constitución de Apatzingán se inspiró más
en el modelo liberal-democrático de las constituciones
francesa y española que en las ideas sociales y políticas de
Morelos formuladas en el documento "Sentimientos de la
Nación". Además de no proponer medidas para moderar la
opulencia de los ricos y la indigencia de los pobres, punto
central del pensamiento de Morelos, al depositar el poder
ejecutivo en tres personas en vez de una, la Constitución de
1814 propiciaba la anarquía del movimiento insurgente que
Morelos había tratado de evitar, y limitaba su papel como
líder revolucionario, entorpeciendo su acción militar y
política. Diputados
Constituyentes
Sentimientos
de la Nación
Morelos
interpretó los Sentimientos de la Nación
DIVISION DE PODERES Y FORMA DE GOBIERNO EN LA
CONSTITUCION DE APATZINGAN
Miguel de
la Madrid
I.- INTRODUCCION
La división de poderes ha sido una de las
piezas maestras de la doctrina constitucional moderna. Al lado
de la doctrina de la soberanía popular, de los derechos del
Hombre y del régimen representativo, la exigencia de dividir
el ejercicio de las potestades del Estado fue técnica obligada
en la elaboración de las constituciones que surgieron de las
revoluciones demo liberales en América y Europa.
En torno a la concepción de la división del Poder Público
se constituyeron las partes orgánicas de las Constituciones
modernas, distribuyendo competencias entre los diversos
órganos del Estado; adscribiendo a cada uno de ellos las
funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional;
estableciendo entre los distintos departamentos del gobierno
mecanismos de separación de control, de colaboración o de
mutua vigilancia. Todo ello, en busca del gobierno moderado y
limitado en donde la libertad humana pudiera quedar
debidamente protegida, como lo proclamara el ilustre barón de
la Bréde y de Montesquieu. Carlos Luis de Secondat.
En realidad, bien difícil es disputarle al autor del
Espíritu de las leyes el mérito de haber sido el genio
inspirador del constitucionalismo moderno, en cuanto a la
técnica de la división de poderes. Invocadas expresamente o
presente de manera tácita, las ideas de Montesquieu, bien o
mal entendidas por su lectores o intérpretes, estuvieron
constantemente presente en las preocupaciones constitucionales
de Filadelfia y de París, para extenderse después, junto con
el movimiento constitucionalista, a los países europeos y a
los nuevos Estados Latinoamericanos.
Sin embargo, generalmente citado, Montesquieu fue
interpretado de diversa manera en los distintos ensayos
constitucionales de la primera época y, por cierto, no siempre
en forma fiel a su pensamiento.
El constitucionalismo latinoamericano se enfrentó, en sus
primeros pasos, con dos grandes modelos inspiradores: el
constitucionalismo francés, atractivo y prestigiado por una
revolución que había conmovido al mundo y representaba el
comienzo de una nueva en la historia universal, y el
constitucionalismo angloamericano, sobre todo en su versión
federal. El constitucionalismo en Francia se caracterizó,
desde el principio, por su genialidad para ensayar y planear
la diversidad en las formas constitucionales, con el fondo de
la filosofía de la ilustración. El constitucionalismo
angloamericano presentó para los latinoamericanos una fórmula
que, plasmando en concisos silogismos la fundación de una
nueva organización pública, actualizó en América una ejemplar
síntesis de los ideales de la democracia liberal.
Las fuentes doctrinales y técnicas del derecho
constitucional moderno, en sus líneas generales, son las
mismas; empero, no por ello podemos encontrar una absoluta
uniformidad en los principios y en las instituciones de los
modelos a que antes nos referimos. Esto es particularmente
cierto en lo relativo a la doctrina de la división de poderes
y, aún más concretamente, a la interpretación de las ideas de
Montesquieu sobre este tema.
Antes de analizar el Decreto Constitucional para la
libertad de la América Mexicana de 1814, en lo relativo a la
división de poderes y forma de gobierno, haremos una
exposición somera en la recepción que recibió la idea de la
división de poderes en el constitucionalismo francés y en el
angloamericano, sobre todo en relación de los conceptos de
Montesquieu.
DIVISION DE PODERES EN APATZINGAN
El ideario político del movimiento mexicano
de Independencia adquirió congruencia doctrinal y sistema en
su formulación bajo el liderazgo de don José María Morelos y
Pavón. Fue entonces cuando el ideal de una independencia
completa se manifestó con toda claridad y fuerza, desvelado ya
de la anterior estrategia de invocar la adhesión a Fernando
VII para justificar, ante la invasión napoleónica de España,
el movimiento separatista.
Uno de los grandes méritos del cura Morelos
fue, sin duda, haber planteado la preocupación constitucional
en la historia política de México; sea que ésta haya sido
originalmente suya, sea que la haya tomado de sus consejeros,
el hecho es que la convocatoria y reunión del primer Congreso
Constituyente mexicano fue posible gracia a su devoción y
esfuerzo, y que la Constitución de Apatzingán –primer ensayo
constitucional mexicano—es una obra que también a él se debe
en lo fundamental.
La Constitución de Apatzingán representa el
adelanto del ideario que habría de configurar la estructura
política de la nueva nación soberana, dentro de los moldes
doctrinales del Estado demo liberal. Como ha dicho Jesús Reyes
Herodes, dicha Constitución representa "el primer
planteamiento radical del liberalismo mexicano" Por ello, y
aunque esa carta constitucional no llegó a regir la vida
política de un Estado que para entonces no acababa de surgir,
es de importancia básica para comprender la evolución
posterior de las ideas y de las instituciones políticas
mexicanas.
Nos toca en este ensayo determinar la forma y
modalidades que revistió la recepción de la doctrina de la
división de poderes en el Decreto Constitucional de
Apatzingán. Contamos para ello con el conocimiento de los
antecedentes básicos de las experiencias constitucionales
extranjeras que pudieron influir en nuestro primer proyecto de
organización política. Veamos pues, ahora, la positivización
del principio mencionado en este proyecto.
1..Los antecedentes mexicanos próximos
José Miranda ha señalado acertadamente que
las fuentes que sirvieron de inspiración principal a los
legisladores de Apatzingán fueron, primordialmente, las
Constituciones francesas. Ni la Constitución federal
angloamericana, ni la española de Cádiz, como hemos apuntado,
pueden considerarse como fuentes básicas del Decreto mexicano
de 1814; la Constitución española de 1812 tuvo sólo una
influencia relativamente notable en el sistema electoral que
adoptaron los constituyentes nómadas mexicanos.
Las fuentes próximas de Apatzingán, como bien
las califica Luis González, fueron los elementos
constitucionales de don Ignacio Rayón, los Sentimientos de la
Nación del Cura Morelos y el Reglamento para la reunión del
Congreso, expedido por el mismo Morelos el 11 de septiembre de
1813.
Elementos Constitucionales de Rayón
Los Elementos Constitucionales de Rayón,
elaborados por su autor en el año 1812 consideraban ya la
división de poderes. Siguiendo la concepción de que las
asambleas representativas eran las depositarias del
ejercicio de la soberanía popular, en su artículo 5
establecía que:
La soberanía dimana inmediatamente del
pueblo, reside en una persona del señor don Fernando VII y
su ejercicio e el Supremo Congreso Nacional
Americano.
Dicho Congreso, llamado también Junta
Suprema por Rayón, se integraría por cinco vocales nombrados
por las representaciones de las provincias, aunque por
entonces sólo se complementaría el número de vocales por los
tres que existían (artículo 6º). Al Congreso le correspondía
el establecimiento y derogación de las leyes, no pudiendo
delegar jamás estas atribuciones (artículos 18 y 21).
También la Junta Suprema debería acordar el establecimiento
de gastos extraordinarios, obligar los bienes nacionales, "
o cuando se trate de aumentos inherentes pertenezcan a la
causa común de la Nación" (artículo 15), Rayón pedía el
establecimiento de un consejo de Estado para los casos de
declaración de guerra y ajuste de paz, al que deberían
concurrir los oficiales de brigadier arriba (artículo 14).
Así mismo, aunque de manera vaga, preveía despachos de
gracia y justicia, guerra y hacienda, y sus respectivos
tribunales los cuales "se sistemarán de conocimiento de las
circunstancias" (artículo 16). Hablaba también Rayón de un
protector nacional, nombrado por los representantes con
derecho de iniciativa ante el Supremo Congreso (artículos 17
y 18). Finalmente, en lo relativo a organización política,
los puntos constitucionales preveían la existencia de cuatro
capitanes generales, de entre los cuales el Supremo Congreso
Nacional podía, en casos de guerra y a propuesta de la alta
oficialidad militar, nombrar y remover un generalísimo.
(artículos 36 y37).
No puede decirse que el proyecto de Rayón
haya trazado un esquema sistemático de organización
constitucional. Sin embargo tiene el mérito de haber llamado
eficazmente la atención de los jefes insurgentes sobre el
problema de la organización política y derechos del Hombre,
aunque implícitas, aparecen un tanto desdibujadas, y
justifican la opinión de su propio autor, cuando le decía a
Morelos:
Cada día encuentro más embarazos para
publicarla (la Constitución), porque la que se ha extendido
está tan diminuta que advierto expresados en ella unos
artículos que omitidos se entienden más, y otros que al
tocarlos es un verdadero germen de controversias...
En la misma comunicación, Rayón se refiere
al problema de la división de poderes:
Que nuestro Congreso deba de componerse de
éste o aquél número de vocales está expreso provisionalmente
en el acta de su instalación, que en el reunido recaigan
todos los poderes es inconcluso; que separado sea útil a
hacer ésta o aquella división es de difícil
discusión...20
B).-El Reglamento del Congreso
El reglamento para la reunión del Congreso,
dado en Chilpancingo a los once días de septiembre de 1814
por don José María Morelos, consigna un mayor y más claro
desarrollo del esquema organizatorio de los poderes, y
pueden considerarse ya como un importante antecedente de la
Carta de Apatzingán.
El artículo 13 de dicho reglamento exigía
la vigencia de la división de poderes, ya que prescribía que
tan luego se integrara el Congreso Constituyente, procedería
"en su primera sesión a la distribución de poderes,
reteniendo únicamente el que se llama legislativo". El
Ejecutivo lo debía consignar al general que resultase electo
generalísimo, y el Judicial a los tribunales entonces
existentes, "cuidando no obstante según se vaya presentando
la ocasión de reformar el absurdo y complicado sistema de
los tribunales españoles" (artículos 14 y 15). Respecto al
Poder Judicial, el reglamento preveía también la creación de
un tribunal eclesiástico (artículo 38), y la formación de un
tribunal de reposición o Poder Judiciario, nombrado por una
junta general de letrado y sabios de todas las
provincias..
El reglamento estableció que el congreso
debía nombrar a un presidente y un vicepresidente, que con
dos secretarios dividiríanse el despacho universal (artículo
16). También el generalísimo debía tener sus dos secretarios
(artículo 26). Al generalísimo se le concedía el derecho de
iniciativa en el proceso legislativo, así como de veto
(artículo 27).
Al reglamentar un proceso de
responsabilidades oficiales de los miembros del Congreso
–por infidencia a la patria o a la religión católica--, el
reglamento exigía como tribunal de sentencia a una comisión
integrada por cinco individuos electos por una junta general
provincial, los cuales no podían ser miembros del Poder
Ejecutivo o del Judiciario, y mucho menos del Congreso,
"porque éstos son recíprocamente independientes y en
consecuencia no pueden ser juzgados unos por otros..."
Así pues, resulta indudable del examen de
este reglamento la distinción tripartidaria de las funciones
del Estado --emanaciones de la soberanía para el pensamiento
de la época—y su
Consecuente atribución a tres órganos o
grupos de órganos distintos y separados, aunque con
relaciones de colaboración recíproca. El ejecutivo, en el
reglamento que comentamos, era un poder fuerte y con
facultades de participación en el proceso legislativo.
Los Sentimientos de la Nación
La misma tónica se observa en los
Sentimientos de la Nación escritos por Morelos, pero leídos en
su nombre, por Rosains, a la apertura del Congreso, el 14 de
septiembre de 1813. El punto 5º de este documento estableció
qué:
La soberanía dimana inmediatamente del
pueblo, el que sólo quiere depositarla en sus representantes
dividiendo los poderes de ella en legislativo, ejecutivo y
judiciario, eligiendo las provincias sus vocales, y éstos a
los demás, que deben ser sujetos sabios y de
probidad.
En fin, cuando el Congreso se dirigió a la
nación el 15 de junio de 1814 desde Tiripitío, anunciando que
en breve tiempo se entregaría al pueblo "la carta sagrada de
la libertad", se esbozaban los principios que inspiraban la
estructura y división de poderes:
La división de los tres poderes se sancionará
en aquel augusto congreso: el influjo exclusivo de uno solo en
todos o alguno de los ramos de la administración pública, se
proscribirá como principios de tiranía: las corporaciones en
que han de residir las distintas potestades o atribuciones de
la soberanía, se erigirán sobre sólidos cimientos de la
independencia, y sobre vigilancia recíproca...
2.-La Constitución de Apatzingán
La idea de atribuir las distintas emanaciones
de la soberanía a tres órganos o corporaciones distintos,
evitando su concentración en uno solo de ellos, fue pues
principio inspirador de los primeros constituyentes mexicanos,
aunque como veremos después, no fue respetado e estrictamente.
El dogma quedaría plasmado claramente en el texto del
Decreto Constitucional para la libertad de la América
Mexicana dado en el palacio nacional del Supremo Congreso
Mexicano en Apatzingán, el 22 de octubre de 1814, año quinto
de la independencia mexicana. En el manifiesto anexo a la
constitución se hacía clara alusión a la técnica divisoria del
poder, aunque la declaración no se apegara a los resultados
del texto:
...Se prescribe la organización de las
supremas corporaciones, que derivadas en la fuente legítima de
los pueblos, parten entre sí los poderes soberanos, y
mezclándose sin confusión sus sagradas atribuciones, quedan
sujetos a la sobre vigilancia mutua, y reducidas sus funciones
a un periodo determinado.
Soberanía y división de poderes
Soberanía popular y división de poderes son
dos conceptos de teoría política íntimamente ligados en la
doctrina constitucional de Apatzingán, siguiendo en estos
puntos la tónica francesa. Soberanía es, por una parte, "la
facultad de dictar leyes y de establecer la forma de
gobierno que más convenga a los intereses de la sociedad"
(artículo 2). En este sentido originario, soberanía es igual
a Poder Constituyente; aquella atribuye a los ciudadanos el
"derecho incontestable a establecer el gobierno que más
convenga, alterarlo, modificarlo, y abolirlo totalmente,
cuando su felicidad lo requiera" (artículo 4). Por su
naturaleza, este poder es "imprescriptible", in enajenable, e
indivisible" (artículo 3).
Sin embargo, aunque originalmente la
soberanía reside en el pueblo, su ejercicio corresponde a la
representación nacional (artículo 5). Aquí la soberanía
apunta un significado distingo: potestad de gobierno,
atribución referida al ejercicio ordinario del poder
político, sentido derivado y no ya auténtico u original.
Esta actitud se confirma más adelante en el texto de la
Constitución:
Artículo 11. Tres son las atribuciones de
la soberanía: la facultad de dictar leyes, la facultad de
hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas en los casos
particulares.
Legislar, ejecutar leyes y aplicarlas,
funciones ordinarias del gobierno, son pues atribuciones de
la soberanía. Es una soberanía parcelada en cuanto a su
ejercicio, pero indivisible en cuanto a su esencia. Es la
teoría de la trinidad política aludida por Duguit, al
comentar las incongruencias del pensamiento revolucionario
francés de 1791.
Este parcelamiento del ejercicio de las
potestades soberanas tiene por objetivo atribuirlas a
distintos órganos del gobierno para evitar su concentración,
principio de tiranía.
Artículo 12. Estos tres poderes,
legislativo, ejecutivo y judicial, no deben ejercerse ni por
una sola persona, ni por una sola corporación.
La potestad más cercana a la soberanía es
de legislar.
Artículo 18. Ley es la expresión de la
voluntad general en orden a la felicidad común; esta
expresión se enuncia por los actos emanados de la
representación nacional.
Así, se sientan las bases doctrinales de la
supremacía de la corporación legislativa.
Titularidad de los poderes
Las tres potestades se depositan en tres
corporaciones: el Supremo Congreso Mexicano, cuerpo
representativo de la soberanía, compuesto de diputados
elegidos uno por cada provincia e iguales en autoridad
(artículos 44 y 48). Esta corporación era de naturaleza
provisional, ya que resignaría sus funciones en una
Representación Nacional, la cual se integraría por diputados
electos luego que se liberara la mayoría del territorio
nacional (artículos 232 a 236).
El Supremo Gobierno, corporación colegiada,
integrada por tres individuos designados por el Congreso,
iguales entre sí en autoridad, alternos en la presencia cada
cuatro meses y por sorteo efectuado por el Congreso,
auxiliados por tres secretarios: el de guerra, otro de
hacienda y el tercero llamado especialmente de gobierno. Es
indudable aquí la influencia de la Constitución francesa de
1795, con un ejecutivo pluripersonal y con elementos de
distinción entre la función gubernamental o política
propiamente dicha, y la función administrativa (artículos
44, 132, a 134 y 151). Auxiliaba también al Supremo Gobierno
una intendencia general, encargada de la administración de
rentas y los fondos nacionales (artículo 175).
Y el Supremo Tribunal de Justicia,
compuesto por lo pronto de cinco individuos, también
designados por el Congreso e iguales en autoridad, y
alternos en la presidencia trimestralmente, por sorteo
efectuado por el Congreso.
En un principio, pues, la técnica de la
división de poderes se adopta formalmente al distribuir en
tres corporaciones las funciones típicas del Estado.
Normas protectoras de la división de poderes
El principio se protege con ciertas pero
limitadas reglas, que impiden la afiliación de un individuo
o de parientes a dos o más corporaciones y prohiben la
designación de personas para cargos en una corporación,
cuando hayan ocupado recientemente funciones en otra.
Al Supremo Gobierno se le prohibe presentar
al Congreso "proyectos de decreto extendidos", con lo que se
niega el decreto de la iniciativa formal en la legislación
(artículo 172), función que, con la excepción que
comentaremos después, queda íntegramente depositada bajo la
competencia del Congreso. La promulgación de la ley por el
Congreso, queda como atribución del Ejecutivo (artículo
130). La ejecución de las sentencias fue también atribuida a
la rama ejecutiva (artículo 201).
Atribución de poderes
En general, podemos afirmar que la asignación
de funciones a los distintos poderes constituidos siguió la
interpretación de un separatismo rígido de la división de
poderes, aunque, como concluiremos, dicha interpretación se
adoptó para lograr un Congreso Políticamente dominante.
El Supremo Congreso
Al Supremo Congreso le correspondía la
función legislativa en toda su extensión. Inclusive la
facultad reglamentaria se atribuyó al Congreso. Quedándole al
Ejecutivo sólo la facultad de hacer observar, es decir,
ejecutar, los reglamentos de policía (artículos 106, 1118 y
164). La potestad impositiva, en todos sus aspectos, y las de
control financiero y fiscal, también correspondían al
Congreso, así como las facultades relativas a moneda, pesas y
medidas. La facultad de iniciar las leyes correspondía
exclusivamente a los vocales del Congreso (artículo 123). El
Supremo Gobierno tenía sólo la facultad para presentar al
Congreso los planes y medidas que juzgara convenientes, pero,
como ya hemos visto, tenía inhibición absoluta para que dichas
sugerencias revistieran la forma de una iniciativa formal de
legislación.
La facultad de autocalificación de elecciones
para diputados era atribuida al Congreso (artículo 102).
Una atribución del Congreso, que lo erigía en
intérprete supremo de la Constitución, caracterizaba al
régimen político establecido por el texto de Apatzingán como
una estructura en donde la Asamblea tenía una clara
preponderancia sobre los demás poderes. Era competencia del
Supremo Congreso, según el
Artícul0 107. Resolver las dudas de hecho y
de derecho que se ofrezcan en orden a las facultades de las
supremas corporaciones
Con lo que tenía en sus manos un poderoso
instrumento de control de la constitucionalidad.
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